3.3. Menschenrechte und OGD (Christof Tschohl)

Open Government Data aus der Perspektive der Grund- und Menschenrechte

1. Funktionen der Grund- und Menschenrechte
2. Information im Netz – Serviceleistung oder Gebot?
3. Anhaltspunkte für Veröffentlichungspflichten in der EMRK
4. Grundrechte für eine Veröffentlichungspflicht
5. „Digital Rights“ im modernen Grundrechtsbestand
6. Transparente Verwaltung und Datenschutz
7. Schlussfolgerungen
Weiterführende Literatur

1. Funktionen der Grund- und Menschenrechte

Grund- und Menschenrechte sind die Eckpfeiler einer offenen demokratischen Gesellschaft, über die sich auch der Gesetzgeber nicht einfach hinwegsetzen darf. Den Grundrechten kommt dabei mehrfache Bedeutung zu, oder anders gesagt, sie erfüllen mehrere Funktionen. Im Zentrum der juristischen Arbeitspraxis steht dabei zumeist ihre Eigenschaft als subjektive Rechte, die dem oder der Einzelnen zustehen und die letztlich einklagbar sind. In Verfahren vor Gerichten und Verwaltungsbehörden sollen sie jedem Individuum die gleiche Freiheit und Fairness garantieren, hier entfalten die Grundrechte ihre konkrete Rechtsschutzfunktion. In ihrer institutionellen Funktion repräsentieren die Menschenrechte zugleich grundlegende Wertvorstellungen und sind damit Orientierungsnormen, die den Gesetzgeber in seinem Gestaltungsspielraum anleiten sollen.

In Europa kommt der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) herausragende Bedeutung zu. Als internationale Konvention mit 47 Mitgliedsstaaten, das sind alle europäischen Staaten außer Weißrussland, eröffnet sie für alle Menschen im Jurisdiktionsbereich der Mitgliedsstaaten den Weg einer Individualbeschwerde an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg. In Österreich steht die EMRK seit 1964 im Verfassungsrang und die Einhaltung ihrer Garantien sind daher innerstaatlich letztlich beim Verfassungsgerichtshof (VfGH) einklagbar.

Der EGMR zieht in ständiger Rechtsprechung die Mitgliedsstaaten der Konvention nicht nur aufgrund eines unmittelbaren Eingriffs durch staatliches Handeln zur Verantwortung, sondern auch dann, wenn sie es unterlassen haben, eine wirksame Ausgestaltung der Konventionsrechte vorzunehmen. Den Staat trifft eine umfassende Gewährleistungspflicht, den Garantien in der Konvention zu effektiver Wirksamkeit zu verhelfen. Diese Gewährleistungspflicht kann etwa bedeuten, dass der Staat in der Verantwortung steht, Institutionen zur Verfügung zu stellen, etwa Gerichte, und auch entsprechende Verfahren vorsehen muss, innerhalb derer der Schutz von Grund- und Menschenrechten wirksam betrieben werden kann.

Die Gewährleistungspflicht kann aber auch darin liegen, dass der Staat für die Öffentlichkeit oder einen eingeschränkten Kreis (sog. Parteienöffentlichkeit) Informationen zur Verfügung stellen muss, über die er bereits verfügt, oder die er unter Umständen sogar erheben oder zumindest aufbereiten muss, was zum Thema dieses Beitrags führt.

2. Information im Netz – Serviceleistung oder Gebot?

Die Zugänglichkeit von Informationen für die Menschen in einer staatlich organisierten demokratischen Gesellschaft ist in manchen Bereichen fundamental für ein gleichberechtigtes Zusammenleben. Beispielsweise stellt die Kundmachung eines Gesetzes im Bundesgesetzblatt überhaupt die Bedingung für dessen Geltung dar. Es sei vorerst dahingestellt, ob damit ein normativer Zwang einhergehen kann, dass diese Kundmachung über eine Online-Datenbank zugänglich sein soll. Tatsächlich besteht in Österreich mit dem Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS) eine umfassende Datenbank aller Gesetze und Verordnungen. Aus dem juristischen Arbeitsalltag wegzudenken ist diese jedenfalls kaum mehr.

Ähnliches gilt für die Sammlung der Entscheidungen der österreichischen Höchstgerichte, die ebenfalls im RIS auffindbar sind. Anders als zur Kundmachung von Gesetzen findet sich hierfür zwar keine Veröffentlichungspflicht in der Österreichischen Bundesverfassung (nicht zu verwechseln mit dem Öffentlichkeitsgrundsatz von Gerichtsverfahren), Anhaltspunkte für einen solchen Zwang ergeben sich jedoch aus der Rechtsprechung des EGMR. Grundrechtseingriffe sind nach der EMRK nämlich generell nur auf Basis einer gesetzlichen Grundlage zulässig, wobei als solche auch eine gefestigte Rechtsprechung in einem Land dienen kann, was jedenfalls eine gewisse Vorhersehbarkeit der Judikatur voraussetzt, die ohne Veröffentlichung von Entscheidungssammlungen kaum gegeben ist.

In anderen Bereichen erkennt die Rechtsordnung die grundlegende Notwendigkeit einer allgemeinen Veröffentlichung bestimmter Informationen an, indem sie beispielsweise das Vertrauen in die Richtigkeit bestimmter Register schützt und daran bestimmte Rechtsfolgen knüpft. Als eines der wichtigsten Beispiele sie in diesem Zusammenhang das Grundbuch genannt. Die Zivilrechtsordnung lässt dabei den gutgläubigen Erwerb von Rechten im Vertrauen auf den aktuellen Grundbuchstand zu, selbst wenn dieser von den tatsächlichen rechtlichen Verhältnissen abweichen sollte. Nicht weniger wichtig für ein funktionierendes Wirtschaftsleben, um ein anderes Beispiel zu nennen, ist etwa die Ediktsdatei zu Insolvenzen, Zwangsverwaltungen und Versteigerungen. Dieses Beispiel unterstreicht die Bedeutung des Internets als Medium für die Zugänglichkeit wesentlicher Informationen des Wirtschaftslebens. Daraus ist natürlich nicht automatisch zu schließen, dass für den Staat auch ein grundrechtlicher Zwang besteht, dieses Medium dafür zu nützen.

3. Anhaltspunkte für Veröffentlichungspflichten in der Europäischen Menschenrechtskonvention

Die erste Norm im Gefüge der EMRK (Europäischen Menschenrechtskonvention), die in diesem Zusammenhang zunächst die Aufmerksamkeit auf sich zieht, ist Artikel 10 EMRK, der den Titel Meinungs- und Informationsfreiheit trägt. Diese Norm beinhaltet in ihrem Kern, dass der Staat für eine pluralistische Medienlandschaft und einen indoktrinierungsfreien Raum zu sorgen hat. Die Zugänglichkeit zu bereits bestehenden Medien und öffentlichen Informationskanälen darf nur unter engen Voraussetzungen auf der Basis gesetzlicher Grundlagen zur Erreichung bestimmter, eindeutig genannter höherwertiger Ziele beschränkt werden. Diese Ziele werden abstrakt in Artikel 10 Absatz 2 EMRK aufgezählt.

In den Schutzbereich dieses Grundrechts fallen auch das Verbot der Zensur sowie der Schutz des Redaktionsgeheimnisses. Aufgrund der Rechtssprechung des EGMR zu dieser Norm wurde in den 90er Jahren etwa das ORF-Monopol zu Fall gebracht.

Auch bestimmte Gewährleistungspflichten, also positive Verpflichtungen des Staates, hat der EGMR aus dieser Bestimmung bereits abgeleitet. So wurde zum Beispiel der Ausschluss einer kritischen Soldatenzeitung (Der Igel) aus dem Verteilersystem im österreichischen Bundesheer im Fall EGMR 1994, Vereinigung Demokratischer Soldaten Österreichs und Gubi gg. Österreich, als Verletzung des Art 10 EMRK angesehen. Das österreichische Bundesheer musste daher auch diese aufgrund ihrer kritischen Inhalte in „Ungnade“ gefallene Zeitung wie alle anderen Zeitschriften über das bestehende Verteilersystem allen Soldaten zugänglich machen.

Davon zu trennen ist jedoch die Frage, ob aus dieser Grundrechtsgarantie auch die Pflicht des Staates ableitbar ist, bestimmte Inhalte der Öffentlichkeit zur Information zugänglich zu machen. Die bisherige Leitentscheidung zu dieser Frage wurde vom EGMR 1984 im Fall Guerra gg. Italien gefällt. Es ging in diesem Fall darum, dass die AnrainerInnen forderten, dass ihnen Daten über die Emissionen dieser Industrieanlage zugänglich gemacht werden sollen. Nachdem die innerstaatlichen Instanzen in Italien ihnen diesen Anspruch verwehrten, führten die Anrainer dagegen Beschwerde vor dem EGMR und stützten sich dabei auf Art 10 EMRK. Der EGMR hielt in seinem Urteil zunächst fest, dass ein solcher Anspruch auf Veröffentlichung bestimmter Informationen nicht allgemein aus der Informationsfreiheit des Art 10 EMRK ableitbar sei. Bemerkenswert ist, dass der Gerichtshof das Bestehen dieser Informationspflicht aber aus dem Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens gemäß Art 8 EMRK ableitet[1]. Der EGMR hielt dabei fest, dass dem materiellen Anspruch gewisse Verfahrens- und Informationsrechte immanent sind, die eine Bedingung zur effektiven Gewährleistung dieses Anspruchs darstellen.

4. Grundrechte für eine Veröffentlichungspflicht

Aus der Informationsfreiheit im klassischen Sinn des Art 10 EMRK lässt sich also keine allgemeine Pflicht zur aktiven Veröffentlichung von Informationen durch den Staat ableiten. Wenn die Veröffentlichung von bestimmten Informationen in begründetem Zusammenhang konkret dem effektiven Schutz bestimmter Grundrechtsgarantien dient, trifft den Staat die Pflicht, Informationen auch zu erheben und für deren Veröffentlichung in angemessener Form zu sorgen. Dabei hat er als Kriterien die Auffindbarkeit, die Zugänglichkeit und Datenbankqualität zu berücksichtigen. Diese Konstellation wird vor allem im Umwelt- und Gesundheitsbereich häufig anzutreffen sein. Je stärker der Zusammenhang zwischen der begehrten Information und dem Schutz fundamentaler Rechtsgüter ausgeprägt ist, desto höher die Anforderungen an Qualität und Aktualität der Informationen (Stichwort: Fukushima).

Eigenständig ist die Frage, über welches Medium der Zugang zu öffentlichen Informationen hergestellt werden soll und ob die Veröffentlichung im Internet allgemein zugänglich sein soll. Dabei ist die Art des öffentlichen Interesses ausschlaggebend bei der Abwägung, inwieweit der Aufwand in einem vertretbaren Verhältnis zum Nutzen steht. Welche Informationen via Open Government Data proaktiv zur Verfügung gestellt werden sollen, lässt sich abstrakt schwer definieren, sondern hängt vom Thema ab. Mögliche Beispiele wären Materialien über Gesetzesentwürfe oder Informationen zum Haushalt eines Ministeriums.[2]

Sind die Informationen „im Netz“, wird der Zugang zum Digital Right. Zu beachten sind die Bedingungen für den Zugang zur Information. Ist nachvollziehbar, welche NutzerInnen sich wann welche Informationen einholen? Werden IP-Adressen beim Zugriff auf die Informationen gespeichert? Welches Maß an Kontrolle besteht im Hinblick auf das NutzerInnenverhalten?

Besonders indiziert ist die Klärung dieser Fragen, wenn es um politische Grundrechte und die Wahrung der demokratischen Mitbestimmung der Menschen geht. Die Digital Rights erhalten an dieser Stelle eine neue Dimension. Das Grundrecht auf Datenschutz dient hier ebenfalls der Wahrung der politischen Grundfreiheiten in einer demokratischen Gesellschaft. Wenn nur „Parteienöffentlichkeit“ gemeint ist, kommen weitere Regelungsfragen hinzu: Zum Beispiel Registrierungspflichten, Zugriffsprotokollierung, Integritätsgewährleistung, NutzerInnen-Authentifizierung, etc.

5. „Digital Rights“ im modernen Grundrechtsbestand

Das Konzept der Digital Rights basiert auf der Annahme, dass die universell geltenden Menschenrechte nicht nur offline sondern auch online zu respektieren sind. Dies hat der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen hat im Juli 2012 durch eine Resolution (A/HRC/ 20/L.13) in Bezug auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte aus 1948 klargestellt. Der Begriff Digital Rights, wie er hier verstanden wird, bezieht sich auf die Anwendung des Schutzbereichs bestehender Menschenrechte auf jene Phänomene, die durch den besonderen Bezug zur „digitalen Welt“ die Zusammenfassung zu einer Gruppe rechtfertigen. Die Überlegung dahinter ist, dass in der digitalen Welt nicht zuletzt aufgrund der oft komplexen technischen Zusammenhänge die Beurteilung alles andere als trivial ist, welche (klassischen) Menschenrechte durch einen Sachverhalt berührt oder gar verletzt sind. Als Beispiel sei an den Höhepunkt des „Arabischen Frühlings“ erinnert, als das Regime in Ägypten den Zugang zum Internet weitgehend abschaltete. Diese Maßnahme lässt sich nur schwer den Garantien der Privatsphäre oder des davon abgeleiteten Datenschutzes zuordnen, weil es sich kaum um eine „Verarbeitung“ personenbezogener Daten handelt. Allerdings sollte mit dieser Aktion verhindert werden, dass die Menschen Informationen erhalten und politische Aktionen und Demonstrationen online organisieren. Über die moderne grundrechtsdogmatische Figur umfassender Gewährleistungspflichten gelangt man zum Ergebnis, dass ein Eingriff in die demokratischen Grundpfeiler der Informations-, Meinungs- und Versammlungsungsfreiheit vorlag. Diese Konstellation ist noch verhältnismäßig einfach zu fassen, viel schwieriger wird es, wenn Eingriffe über „mehrere Ecken“ technischer Zusammenhänge stattfinden. Wie ist beispielsweise der Einsatz sogenannter Spyware zu beurteilen, die zunächst nur Informationen über sämtliche NutzerInneneinstellungen eines Computersystems sammelt und weiterleitet, ohne sogleich einen Bezug zu einer bestimmten Person herstellen zu können? Dies könnte etwa der Vorbereitung dienen, Schwachstellen im System zu finden, um später unbemerkt Zugang zu diesem System zu erlangen. Immer häufiger wird in jüngster Zeit in dieser Hinsicht diskutiert, ob gar die Schaffung neuer Grundrechtsgarantien notwendig ist, um die besonderen Schutzbedürfnisse in der IT-Welt angemessen zu erfassen. Diesen Ansatz wählte etwa das Deutsche Bundesverfassungsgericht, als es mit dem Urteil vom 27. Februar 2008 (1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07) ein neues Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität Informationstechnischer Systeme schuf, das vielfach als „Computer-Grundrecht“ bezeichnet wurde und international Aufsehen erregte. Auch die eigenständige Verankerung des Grundrechts auf Datenschutz in Artikel 8 der Grundrechte-Charta der EU geht in diese Richtung. Die Debatte um die Formulierung und Verankerung neuer Rechte ist aber lediglich eine Begleiterscheinung einer intensiveren Befassung mit digitalen Phänomenen, die mit dem Konzept der Digital Rights einhergeht. Der Mehrwert des Konzepts liegt vielmehr darin, durch eine Risikobewertung aus einer technischen Perspektive in Relation zu den Schutzzwecken des etablierten Bestands an Menschenrechten zu erkennen, ob und inwiefern eine Bedrohung aus der virtuellen Welt ihr schädliches Potential in der realen Welt zu entfalten vermag.

Die EMRK entstand im Jahr 1948 und die VerfasserInnen haben die besonderen Fragestellungen einer digitalen Informationsgesellschaft wohl kaum bedacht. Der EGMR folgt dazu bis heute seinem Grundsatz, den er im Jahr 1978 in der Rechtssache Tyrer gg. U.K. aufgestellt hatte (EGMR 25.4.1978, 5856/72, Tyrer gg. Vereinigtes Königreich, Serie A 26 = EuGRZ 1979, 162 = NJW 1979, 1089): „The Convention is a living instrument wich has to be interpreted in the light of present-day conditions.“ Grundrechtsschutz ist stets modern.

Seit 1. Dezember 2009 ist die Charta der Grundrechte der Europäischen Union als Teil des Primärrechts verbindlich für die Europäische Union. Die Grundrechte-Charta enthält als moderner Menschenrechts-Katalog in Art 41 ein Recht auf eine gute Verwaltung und in Art 42 ein Recht auf Zugang zu Dokumenten. Das Schlagwort in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit zu diesem Ansatz ist Good Governance. Im Zusammenhang mit Open Government Data geht es dabei auch um die Nachvollziehbarkeit von wesentlichen Entscheidungen (Verwaltungsbehörden, Gerichte, Regierung) und um die Frage, wie weit Entscheidungsprozesse generell transparent sein müssen, beispielsweise im Hinblick auf die Veröffentlichung von Beratungsprotokollen eines gerichtlichen Senats oder die Veröffentlichung von Dissenting- oder Concouring Opinions.

Der Begriff Good Governance ist auslegungsbedürftig und muss in Zukunft erst noch mit mehr Gehalt durch die Rechtsprechung erfüllte werden. Jedenfalls aber ist anzunehmen, dass damit gewisse Mindestanforderungen an eine transparente Verwaltung einhergehen, die auch die Zugänglichkeit von Informationen im öffentlichen Interesse umfassten. Im Hinblick auf die Bekämpfung und Verhütung von Korruption und Missständen innerhalb der Verwaltung besteht ein enger Zusammenhang mit der Wahrung des rechtsstaatlichen Prinzips. Das noch relativ junge Feld des E-Government bietet nun die große Chance, die tragenden Grundsätze einer transparenten Verwaltung bereits in der Konzeption neuer Anwendungen zu implementieren. Ähnlich dem modernen Datenschutzkonzept Privacy by Design sollte das Leitmotiv hier Transparency by Design lauten.

6. Transparente Verwaltung und Datenschutz

Transparenz im Staat ist ohne Zweifel zu begrüßen und stets zu fordern. Gleichzeitig ist darauf Bedacht zu nehmen, dass durch die Offenlegung von Daten im Rahmen der öffentlichen Verwaltung nicht eine Verletzung der Privatsphäre einzelner Menschen resultiert. Dort wo die Gefahr einer Kollision mit dem Grundrecht auf Datenschutz (Art 8 Grundrechte-Charta, § 1 DSG 2000) besteht, ist eine Abwägung nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorzunehmen. Der Zweck der Offenlegung im öffentlichen Interesse muss in einem angemessenen Verhältnis zur möglichen Beeinträchtigung betroffener Personen stehen. Insbesondere ist zu bedenken, in welchem Umfang personenbezogene Daten zur Erreichung des Zwecks veröffentlicht werden sollen. Öffentlich Bedienstete in bestimmten Zusammenhängen namentlich zu nennen kann angemessen sein, während die Veröffentlichung von deren Privatanschrift oder ihrer Sozialversicherungsnummer kaum gerechtfertigt sein wird. Dabei kann die konkrete politische Situation in einem bestimmten Land durchaus unterschiedliche Maßstäbe bei der Abwägung sachlich rechtfertigen. Als Beispiel kann hier etwa die junge Republik Montenegro genannt werden, wo zur Bekämpfung des immensen Korruptionsproblems vor nicht allzu langer Zeit beschlossen wurde, eine Spendenliste für politische Parteien mit personal-ID der SpenderInnen zu veröffentlichen. Inwiefern es zur Erreichung des Zwecks tatsächlich notwendig ist, auch die Personal-Identifikationsnummer zu veröffentlichen, sollte freilich in Frage gestellt werden.

Das Datenschutzgrundrecht ist seinerseits nicht Selbstzweck, sondern hat vielmehr „Katalysatorfunktion“ für den Schutz anderer Grundrechtsgarantien. Am häufigsten dient es dem Schutz der Privatsphäre, häufig aber auch dem Schutz vor Diskriminierung. In etwas anderer Konstellation dient es gerade dem Schutz der politischen Grundrechte wie der Meinungsfreiheit oder der Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit.

Der Grundsatz der Transparenz und der Datenschutz stehen sich aus der Perspektive der Grundrechtswissenschaften jedenfalls nicht im Weg, die Balance ist aber mit Sorgfalt zu suchen.

7. Schlussfolgerungen

Die Betrachtung des Themas Open Government Data (OGD) aus der speziellen Perspektive der Grund- und Menschenrechte soll in diesem weiten Feld eine Orientierung bei der Suche nach den Prioritäten bieten. Neben ihrem Charakter als subjektive Gewährleistungen erfüllen die Menschenrechte auch die objektivierte Funktion von Orientierungsnormen und reflektieren als solche Wertvorstellungen, allen voran das Bekenntnis zur unantastbaren Menschenwürde. Obwohl praktisch jedes Thema letztlich mit mehr oder weniger Umwegen auf eine menschenrechtliche Frage zurückgeführt werden kann, sollte man nicht übersehen, dass bei weitem nicht jedes Problem rechtlich gelöst werden kann. Die Systematik der Menschenrechte vermag aber gerade bei schwierigen Abwägungsproblemen oft einen wertvollen Beitrag zu leisten, insbesondere zur Wahrung der Sachlichkeit und zur Transparenz der Argumente. Als lebendiges Instrument am Puls der Zeit verstanden, gebieten Grund- und Menschenrechtsgarantien meines Erachtens aber vor allem, den Grundgedanken der OGD, also die freie und elektronisch standardisierte Verfügbarkeit staatlich gesammelter Informationen, im modernen demokratischen Staat als grundsätzliche rechtliche Garantie anstatt als freiwillige Serviceleistung zu verstehen.

Weiterführende Literatur

10 Prinzipien offener Regierungsinformationen, englische Fassung, Sunlight Foundation:https://sunlightfoundation.com/policy/documents/ten-open-data-principles/ (Letzter Aufruf: 29.03.2013)

Deutsche Fassung, OGD WEISSBUCH:

https://open.semantic-web.at/display/OGDW/6.2+Die+zehn+Prinzipien+offener+Regierungsinformationen (Letzter Aufruf: 29.03.2013)

Wolfgang Benedek / Catrin Pekari (Hrsg.), Menschenrechte in der Informationsgesellschaft, 2007.