Ein Leitfaden für Gesetzgeber
1. Recht zur Regulierung?
2. Schranken für staatliches Handeln
3. Zentrale Rolle der Menschenrechte
4. Die Zukunft der Internetregulierung
1. Recht zur Regulierung?
Das Internet ist ein Forum und eine Arena der menschlichen Emanzipation. Es stellt einen Katalysator für die Menschenrechte dar und eröffnet durch den Zugang zu Information und vereinfachter Kommunikation wertvolle Perspektiven der individuellen und gesellschaftlichen Entwicklung. Gleichzeitig dynamisiert das Internet auch Prozesse gesellschaftlichen Wandels. Darauf reagieren autoritäre Staaten mit intensivierter Überwachung, Zensur, physischer Gewalt gegen InternetnutzerInnen und sogar mit Internetabschaltung. Reporters without Borders[1] hat Staaten wie Bahrain, Belarus, Burma, China, Kuba, Iran, Nordkorea, Saudi-Arabien, Syrien, Turkmenistan, Usbekistan und Vietnam in ihrem Bericht von 2012 als „Feinde des Internets“ bezeichnet. Doch auch europäische Staaten intensivieren Angriffe auf die Internetfreiheit. Die gute Nachricht dabei: Das Völkerrecht und insbesondere die Menschenrechte setzen staatlichen Angriffen auf die Internetfreiheit klare Grenzen.
Während Online-Aktivist John Perry Barlow 1996 am Rednerpult des Weltwirtschaftsforums in seiner Erklärung über die Unabhängigkeit des Cyberspace den Regierungen der Welt das Recht absprach, das Internet regulieren zu dürfen, wird hier davon ausgegangen, dass Staaten nicht nur das Recht, sondern sogar die Pflicht haben, Regeln für den Cyberspace zu entwerfen. Diese Pflicht ergibt sich aus der staatlichen Aufgabe, die Rechte der Bevölkerung zu schützen. Allerdings fehlt häufig das entsprechende legistische Fingerspitzengefühl (Bsp. „Bundestrojaner“), weiters verkennen Staaten die legitimitätsstiftende Funktion von Multi-Stakeholder-Prozessen, durch die auf eine Einbeziehung von Wirtschaft und Zivilgesellschaft gesetzt wird. Regelmäßig werden dabei Menschenrechte berührt, oft sogar verletzt.
Daher stellt sich die Frage: Welche Schranken existieren für staatliches Handeln?
2. Schranken für staatliches Handeln
Das Völkerrecht ist ein kraftvolles Instrument der internationalen Gemeinschaft zur Regelung von zur Gegenständen von international-öffentlichem Interesse zum Schutz globaler Allgemeingüter und Begrenzung der Rechte und Pflichten von Staaten.
Das Internet und sein Schutz haben sich zu einem Gegenstand international-öffentlichen Interesses entwickelt: Hintergrund dieser Entwicklung ist die Vision einer durch Informations- und Kommunikationstechnologie gerechter werdenden Welt. Zu dieser haben sich alle teilnehmenden Staaten anlässlich des Weltgipfels zur Informationsgesellschaft 2005 in der Verpflichtungserklärung von Tunis bekannt. Sie bestätigten, eine „den Menschen in den Mittelpunkt stellende, inklusive und entwicklungsorientierte Informationsgesellschaft“ bauen zu wollen, die „gestützt auf die Ziele und Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen, das Völkerrecht und den Multilateralismus“ sei und in der die volle „Achtung und Einhaltung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte“ sichergestellt sei. In der zeitgleich beschlossenen Tunis Agenda wiederum schrieben die Staaten ihr Bekenntnis zu einem stabilen und sicheren Internet als globale Einrichtung nieder.
Vor diesem Hintergrund ist staatliches Handeln zu bewerten; auf diese Vision hin müssen Staaten ihre gesetzgeberischen Aktivitäten hin ausrichten. Operationalisiert wird diese Verwendungszusage mittels völkerrechtlicher Prinzipien. Einschlägig sind vor allem die Rücksichtnahmepflicht, die Kooperationspflicht, das Nichteingriffsprinzip, das Vorsorgeprinzip und das internationale Regime des Menschenrechtsschutzes.
Die Rücksichtnahmepflicht und das Vorsorgeprinzip bestehen nicht nur hinsichtlich des Nachbarstaates, da angesichts der technischen Realitäten des Internets kaum je nur einzelne Staaten durch – zumindest besonders intensive – Eingriffe wie Internetabschaltungen betroffen sein können. Staaten dürfen nicht ohne Berücksichtigung der Folgen nationale Internetpolitik gestalten.
Darüber hinaus kann das Prinzip der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit dergestalt weiterentwickelt werden, dass Staaten sich in der Ausgestaltung ihrer nationalen Internetpolitik der internationalen Dimension bewusst sein und sich absprechen müssen. Staaten, die sich der Kooperationspflicht verweigern und Internetpolitik als arbiträres Machtinstrument benutzen, verletzen das Völkerrecht.
Auch das Nichteingriffsprinzip ist einschlägig: Eine intensive Beeinträchtigung des Internets durch das Regime eines Staates mit Kaskadenfolgen auf die Nutzbarkeit von Internetservices in anderen Staaten könnte bei einer substanziellen Beeinträchtigung eine Intervention darstellen, und somit wieder – eine Verletzung des Völkerrechts.
3. Zentrale Rolle der Menschenrechte
Eine zentrale Rolle in der Beschränkung staatlicher Regulierungsautonomie spielen die Menschenrechte. Das Internet verdient aufgrund der vielen verschiedenen Rollen, die es zu den Bedingungen des Informations- und Kommunikationszeitalters ausfüllt, einen besonderen Schutz. Dieser wird durch die informations- und kommunikationsbezogenen Menschenrechte geleistet, die – fußend auf den Artikeln 19 der Allgemeinen Erklärung für Menschenrechte und des Zivilpaktes und den entsprechenden regionalen Menschenrechtsschutzsystemen – einen umfassenden Schutz garantieren, der in seinem Kerngehalt gewohnheitsrechtlich abgesichert ist.
Natürlich: Die Meinungsäußerungsfreiheit im Internet ist nicht grenzenlos. Beschränkungen sind rechtmäßig, wenn sie gesetzlich vorgesehen sind, ein legitimes Ziel verfolgen und verhältnismäßig sind (vgl. Eva Jana Messerschmidt, Kapitel 2.3. Internetsperren und Menschenrechte). Aus Gründen der nationalen Sicherheit etwa kann die Veröffentlichung eines Aufrufs zu politischer Gewalt verboten werden. „Nationale Sicherheit“ darf aber nicht als Vorwand für willkürliche Beschränkungen verwendet werden.
4. Die Zukunft der Internetregulierung
Jeder Staat hat gegenüber der internationalen Gemeinschaft (also allen anderen Staaten) die Pflicht, Gefahren von der Integrität und Funktionalität des Internets abzuwenden und den globalen, unbeschränkten, grenzübergreifenden Internetverkehr nicht negativ zu beeinflussen. Gleichzeitig bestehen globale positive Schutzpflichten aller Staaten hinsichtlich des Internets, die sich unter anderem aus der Pflicht der Staaten zur Gewährleistung der Kommunikations- und Informationsrechte ergeben.
Nun ist es leicht, Schranken-Schranken[2] für staatliches Handeln aufzuzeigen, aber schwierig, diese auch durchzusetzen. Zu viele Staaten verweisen auf das Argument der staatlichen Souveränität, um Einmischungen in die nationale Politikgestaltung abzuwehren. Sie haben Unrecht: Dem Völkerrecht und dem Regime des internationalen Menschenrechtsschutz lassen sich klare rote Linien für staatliche Internetpolitik entnehmen.
Die Feinde des Internets müssen die Menschenrechte ihrer Bevölkerung akzeptieren und die Attacken auf die Internetfreiheit unterlassen. Doch auch dem Internet gegenüber offener eingestellte Staaten wie Österreich müssen bei der Regulierung internetbezogener Sachverhalte sensibler vorgehen, in der Bevölkerung Bewusstsein für die Chancen und Gefahren des Internets schaffen, außenpolitisch mehr Freiheit für das Internet fordern und sich auf internationalen Foren verstärkt für den Multistakeholder-Ansatz einsetzen.
[2] Jedes Recht stößt an eine Grenze oder Schranke. Diese wiederum hat eine Grenze oder Schranke. Redefreiheit darf nicht als Völkermordsaufforderung missbraucht werden (Schranke), diese darf nicht so ausgelegt werden, dass sie den Kerngehalt des rechts berührt (Schranken-Schranke).
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